12.04.2023
Kronik i Dagbladet Politiken den 10. april 2023
Af SARA VERGO, formand for Djøf
I DANMARK har vi nok verdens bedste embedsværk: Dygtigt, effektivt og optaget af at gøre en forskel. Men også et embedsværk, der er under stort pres. Det er der som sådan ikke noget nyt i. Men vi har fået flere nuancer på, efter Djøfs uafhængige ekspertudvalg – også kaldet ’Dybvad-udvalget’ – for nylig barslede med analyser og anbefalinger: På den ene side slår udvalget fast, at vi grundlæggende har en god forvaltningsmodel, som vi kan være stolte af, og på den anden side viser analyserne også, at der er noget der skurrer i samspillet mellem politikere, embedsværk og medier.
Det skal vi tage alvorligt. I Djøf kerer vi os selvsagt om medlemmernes arbejdsvilkår – og om embedsværkets ry og integritet. Derfor ser vi med stor alvor på, at der følges op på Dybvad-udvalgets anbefalinger. Og vi har flere forslag til, hvordan vi passer på vores embedsværk, så vi også fremover har en stærk forvaltningsmodel.
Dybvad-udvalget står på skuldrene af tidligere udvalgsarbejder og kommissionsundersøgelser. Så hvad er det nye, siden Bo Smith-udvalget kom med sin rapport i 2015? Og siden de statslige arbejdsgivere indførte syv centrale dyder for embedsmænd i centraladministrationen samme år?
Disse dyder, der blev kaldt ’Kodex VII’, beskriver de pligter, som embedsmænd har i relation til deres rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre. Siden årsskiftet sidste år har Dybvad-udvalget røntgenfotograferet det komplekse samspil om magten på Slotsholmen. Konklusionen er, at vores samfundsmodel er internationalt anerkendt og at vores forvaltningsprincip om et neutralt embedsværk, der tjener skiftende regeringer uanset partifarve, grundlæggende er velfungerende.
Som formand for de embedsfolk, der hver dag går på arbejde i demokratiets maskinrum for at udvikle vores samfund til gavn for borgere, organisationer og virksomheder, er diagnosen ikke fremmed for mig. Danmark topper da også listen fra Transparency International som det mindst korrupte land i verden, og Verdensbanken og OECD fremhæver Danmark som et land med en effektiv og veldreven offentlig sektor. Ja, jeg synes virkelig, vi skal være taknemmelige for – og gerne hylde – de hamrende dygtige og dybt engagerede embedsmænd og -kvinder, vi har i den offentlige sektor.
Men så meget desto mere er der grund til panderynker på systemets vegne, for tempoet er sat voldsomt op, kompleksiteten er øget og politiske konflikter og enkeltsager fylder stadig mere i medierne.
Dybvad-udvalgets anbefalinger går på at sænke tempoet i dansk politik, styrke legaliteten i de politiske beslutninger, give bedre plads til embedsværkets integritet og faglighed samt at styrke åbenhed og transparens i centraladministrationen.
I DJØF HILSER vi alle anbefalingerne velkomne. De er relevante og nødvendige, men vi er ikke sikre på, at de bringer os hele vejen i mål med at skabe de tiltrængte forandringer for centraladministrationen og vores politiske system. Ikke mindst fordi Dybvad-udvalgets analyser indikerer, at der er noget i selve kulturen i centraladministrationen, der trænger til opmærksomhed. Noget, der handler om øget hastighed, balancen mellem politik og faglighed og om mistillid til medierne. Ingen køer er hellige og derfor vil vi foreslå en række yderligere tiltag.
Ifølge Dybvad-udvalgets undersøgelser har embedsværket et godt kendskab til Kodex VII, men noget tyder på, at det ikke i sig selv er et tilstrækkeligt bolværk mod den stigende efterspørgsel på politisk-taktisk rådgivning. Udvalget har fået lavet en spørgeskemaundersøgelse, hvor 3.509 embedsmænd i departementer og styrelser har besvaret 53 spørgsmål om deres oplevelse af, hvad der fungerer og ikke fungerer i mødet mellem embedsværkets 7 pligter og praksis.
Det er ret tankevækkende læsning, for her fremgår det bl.a., at hver fjerde i embedsværket ikke siger fra overfor en overordnet, selv når de synes, at de burde gøre det, og at hver femte sommetider forsøger at dække over fejl.
Resultaterne fra spørgeskemaundersøgelsen skal ses i sammenhæng med tilbagemeldingerne fra udvalgets dybdegående interview af 77 forhenværende og nuværende ministre, særlige rådgivere, departementschefer og afdelingschefer samt embedsfolk uden ledelsesansvar.
Her tegnes et billede af, at der er en stigende efterspørgsel på politisk-taktisk rådgivning. Der er stemmer i disse interviews, som råber vagt i gevær over for, at embedsværket i for høj grad orienterer sig imod, hvad en given minister måtte mene på bekostning af faglighed, sandhed og lovlighed.
Især topcheferne trækkes dagligt dybt ind i det politiske rum med ministeren. Derfor skal vi give embedsværket bedre fodfæste til at stå endnu mere fast. Det har alle dage været en del af jobbet for embedsværket at yde ministeren politisk-taktisk rådgivning, men når hver sjette i embedsværket er helt eller delvist enige i, at de sommetider yder rådgivning og bistand til rent partipolitiske formål, har vi et problem. Også fordi fire ud af ti siger, at de altid er lydhør over for ministerens ønsker, uanset om fagligheden tilsidesættes.
KODEX VII KOM til verden for at samle, synliggøre og formidle embedsværkets pligter ét sted. I Djøf er det vores vurdering, at den stigende efterspørgsel efter politisk-taktisk rådgivning kalder på en klarere beskrivelse af grænsen mellem ministres og departementschefers respektive roller og opgaver.
Derfor bør der udarbejdes et nyt kodex for ministre med mere præcise retningslinjer for ministres ansvar, bl.a. i lyset af den øgede koordination på tværs af regeringen.
Som ny minister får du stukket en mappe i hånden med alt det, du skal vide om jobbet. Og der er helt sikkert stor opmærksomhed på at sætte ministeren grundigt ind i sit nye fagområde. Men vi hører også fra vores medlemmer, at nogle af ministrene kan have svært ved at løfte den opgave, der også hører til ministergerningen: At være øverste forvaltningschef. Det skal også ses på baggrund af, at flere ministre har kortere parlamentarisk erfaring end tidligere.
Vi opfordrer derfor til, at regeringen sammen med Folketingets Præsidium udruller et nyt koncept for det, man på moderne dansk kalder ’onboarding'.
Det kan både omfatte en mentorordning, hvor forhenværende ministre stiller sig til rådighed for nytiltrådte ministre, og en egentlig ministeruddannelse, som alle nye ministre skal gennemføre i løbet af de første 100 dage.
Formålet er at sikre kendskab til centrale love og regler, pligter og normer, procedurer for samarbejde mellem den udøvende og lovgivende magt samt samspillet med embedsværk, offentlighed og medier. Tilsvarende bør der formuleres guidelines for god ministerledelse, for det er sin sag som ny minister at sætte sig for bordenden og fra dag 1 være forvaltningschef for en organisation med flere hundrede – måske tusinde – medarbejdere.
DER ER OGSÅ behov for større åbenhed og transparens. Dybvad-udvalgets undersøgelser viser, at der er en voksende tillidskrise mellem journalister og embedsværk. Især embedsværket er forbeholdent. Noget skyldes en oplevelse af, at journalister ofte fordrejer embedsværkets oplysninger og at de ’kaster vod ud’, når der ansøges om aktindsigt, hvilket kan være ekstremt tidskrævende at håndtere. Omvendt fremstår Slotsholmen stadig mere lukket om sig selv set med journalisternes briller. Det er ganske enkelt uholdbart.
VEJEN FREM er at genskabe et mere tillidsfuldt samarbejde mellem medierne og embedsværket. En bedre relation vil gavne vores folkestyre og offentlighedens indsigt i, hvordan politiske beslutninger bliver til. Dybvad-udvalgets undersøgelser viser, at journalisterne oplever, at deres rolle som kritisk vagthund bliver begrænset af, at systemet er for lukket, når journalister søger om aktindsigt.
Det smitter negativt af på befolkningens syn på det politiske system, og derfor foreslår Djøf, at der i et nyt ministerkodex indskrives en pligt om, ministeren skal tjene offentligheden gennem størst mulig åbenhed. Derudover anbefaler Dybvad-udvalget, at offentlighedsloven lempes, hvilket Djøf bakker op om.
Mere åbenhed styrker offentlighedens tillid til fagligheden i embedsværket og det politiske system. Og mere åbenhed er en beskyttelse af den enkelte embedsmand for at kunne holde Kodex VII i hævd og modstå uberettiget politisk pres. Men tillid går to veje. Når kun ca. hver tredje embedsmand angiver, at de mener, at medierne fremlægger sagerne fra deres område korrekt, så bør det få journalister og medier til at gribe i egen barm.
Derfor har Djøf igangsat en tæt dialog med Dansk Journalistforbund om, hvordan vi sammen får genskabt tilliden.
Øget integritet gennem færre åremålsansættelser og flere retschefer Embedsværkets integritet er en forudsætning for borgernes tillid til vores demokratiske system og for kvaliteten af de beslutninger, som de folkevalgte træffer. At stå fast på Kodex VII kræver ofte nogle kilometer i benene og en vis tryghed i ansættelsen.
Det skal ses i lyset af, at hele syv ud af ti medarbejdere i centraladministrationen har under 7 års anciennitet. Og at mellem 80 og 85 procent af alle chefer på de forskellige chefniveauer i centraladministrationen – departementschefer undtaget – er midlertidigt ansat på kontrakter, der typisk udløber efter 5 år. Det ser vi ingen andre steder, hverken på det private arbejdsmarked eller i kommuner og regioner.
Der må ikke være tvivl om, at embedsmændenes rådgivning hviler på et sagligt grundlag, og at embedsværket kan stå fast, hvis ministeren er på gale veje. Det skal ansættelsesgrundlaget understøtte. Derfor anbefaler vi i Djøf, at andelen af åremålsansættelser fremover nedbringes betragteligt.
Foruden at sikre ansættelsesrammer, der sikrer integriteten, vil vi slå et slag for, at alle ministerier udnævner en retschef med særligt ansvar for legalitetssikring. Nogle ministerier har det allerede i dag, men det er langt fra alle. Og for at sætte en tyk streg under, at lovlighed i den danske centraladministration er alfa og omega, skal retschefen ikke alene referere til departementschefen, men også nyde en særlig ansættelsesretlig beskyttelse.
ØGET CENTRALISERING på Slotsholmen er også et af de centrale fund i Dybvad-udvalgets undersøgelser. 3 ud af 4 embedsfolk med mere end 10 års erfaring oplever mere centralt styrede beslutningsprocesser. Derfor skal vi undgå, at det politiske og administrative ansvar falder ned mellem flere stole, når beslutninger træffes på tværs af ministerier.
Her anbefaler Dybvad-udvalget brug af delte indstillinger fra ministerierne i sager, der forelægges regeringsudvalg, for at tydeliggøre substantiel uenighed mellem de involverede ministerier. Udvalget anbefaler også, at der afsættes tid til tilbundsgående tilbagemeldinger fra regeringsudvalgsmøder, og at der tages beslutningsreferater af møderne.
Alt sammen gode anbefalinger, som vi støtter i Djøf, men som bør suppleres med klare retningslinjer for ansvar og pligter i tværministerielle beslutningsprocesser. Formålet er, at embedsværket får en tydelig vejledning om, hvilke pligter der gælder, når der arbejdes på tværs af ressortområder, så chefer på alle niveauer kan værne om deres medarbejderes integritet og faglighed.
Vi skal have sænket tempoet i dansk politik. Det presser embedsværket og fagligheden. Det kræver, at både politikere, medier og embedsværk tager en dyb indånding. Politikerne har et ansvar for ikke at forcere beslutninger og afkræve embedsværket hovsaløsninger.
Journalisterne har et ansvar for at give politikere og embedsværk rimelige frister til at svare på spørgsmål. Og cheferne i embedsværket har tredobbelt ansvar for at bistå en minister, der ønsker handling her og nu, servicere en presse, der kigger magthaverne i kortene, og sikre medarbejderne tid og ressourcer til at gøre deres arbejde ordentligt.
DÅRLIGT arbejdsmiljø ser vi desværre også i embedsværket. Ingen er tjent med det, for et lavere tempo vil både forbedre kvaliteten af lovgivningen og sikre en bedre folkelig forståelse for og opbakning til de politiske beslutninger.
Vi har brug for en større kulturforandring i samspillet mellem politikere, embedsværk og medier. Jeg er stor fortaler for, at struktur kan forandre kultur.
Vi bør fokusere på de strukturelle greb, som vi véd, virker. For eksempel: Bedre rammer for det parlamentariske arbejde i folketingssalen og i udvalgene. Her har et enigt Folketing for lidt over et år siden vedtaget et kodex med retningslinjer for de gode møder og forhandlinger, men vi hører desværre, at tempoet og arbejdspresset spænder ben for de gode intentioner.
Det må og skal gøres bedre. Andre eksempler på, hvordan vi kan sænke tempoet, er bedre inddragelse af eksperter og praktikere ved udarbejdelse af politiske udspil, længere høringsfrister, flere lov- og beslutningsforberedende udvalg med inddragelse af brugere og fagprofessionelle samt lovfastsatte høringsperioder.
JEG VIL GERNE KVITTERE for, at regeringen i sit regeringsgrundlag vil følge op på Dybvad-udvalgets arbejde som led i god regeringsledelse. Det er også positivt, at regeringen skriver, at politiske beslutninger ikke bør fremstå som resultat af en faglig nødvendighed. Alle os, der arbejder i krydsfeltet mellem politik, forvaltning og medier, skylder folkestyret og befolkningen at tage en uhildet debat om, hvordan vi forbedrer rammerne. Vejen frem er at tage tempoet ud af politik, sikre større grundighed og eftertænksomhed i beslutningerne, respektere embedsværkets integritet og faglighed og skabe større åbenhed og transparens i forvaltningen.
Vores mål er det samme: At Danmark fortsat har et af verdens bedste embedsværk, der med høj faglig integritet leverer bundsolide løsninger, der kan understøtte den til enhver tid siddende regerings politiske mål.